La riforma dei controlli nella pubblica amministrazione, avviata dal 1990 e proseguita per quasi un decennio, è stata caratterizzata, nella produzione normativa che si è susseguita, da una trasformazione sostanziale delle forme di controllo che, uscendo dall’ottica ristretta della verifica della legalità formale dell’atto, hanno esteso il loro ambito alla verifica e alla valutazione dei risultati conseguiti.
L’introduzione di tali disposizioni, tuttavia, non ha prodotto gli stessi effetti in tutte le amministrazioni pubbliche. In particolare per quanto riguarda le Regioni, questa metamorfosi ha determinato situazioni quanto mai differenziate in merito alle soluzioni normative, organizzative, metodologiche e applicative, adottate.
Il processo di riordino intrapreso dalla Regione Calabria in tema di programmazione e controllo, trova il principale fondamento normativo nella legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8, recante “Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria”.
La Regione, sottolineando la centralità della programmazione, stabilisce le regole per la formulazione del proprio bilancio e, per quanto concerne le spese, prevede che le stesse siano classificate per:
aree di intervento, individuate con riferimento alle materie ed attività omogenee di competenza regionale;
livelli programmatici di intervento, individuati con riferimento agli atti di programmazione regionale;
funzioni obiettivo, individuate con riguardo all’esigenza di definire le politiche regionali;
unità previsionali di base, individuate con riguardo alle aree omogenee in cui si articolano le competenze regionali e corrispondenti a singole finalità di spesa previste dalla legislazione vigente, in modo da costituire un insieme organico di risorse finanziarie affidate normalmente alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa.
La medesima legge regionale n. 8/2002, dedica l’intero Titolo IV alla disciplina del controllo di gestione, in conformità con i principi stabiliti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. In particolare:
considera il controllo di gestione come un “sistema” le cui componenti sono la pianificazione, la struttura organizzativa, la struttura tecnico-contabile e il processo di controllo;
individua i titolari del controllo di gestione nei centri di responsabilità amministrativa, in una logica di “autocontrollo”;
prevede una unità organizzativa preposta al controllo di gestione, cui spetta la progettazione e il relativo coordinamento;
prevede l’adozione di un documento, il Piano operativo, quale strumento di raccordo tra le funzioni di governo spettanti alla Giunta regionale e le funzioni di gestione attribuite ai Dirigenti;
prevede l’elaborazione di un Rapporto annuale sulla gestione. Tale rapporto predisposto per la Giunta regionale dalla struttura regionale preposta al controllo di gestione è trasmesso al Consiglio regionale a cura del Presidente della Giunta regionale.
Rispetto al quadro normativo sopra descritto, con il regolamento regionale 28 dicembre 2006, n. 4, è stata disciplinata l’organizzazione del sistema dei controlli interni, finalizzato al monitoraggio di molteplici ancorché correlati aspetti della gestione, da realizzare attraverso l’attivazione di una pluralità di processi tra loro interconnessi:
il controllo strategico, quale strumento che consente alla Giunta regionale di effettuare il monitoraggio e la valutazione sullo stato di attuazione e sui risultati conseguiti dalle politiche regionali di intervento a supporto dei processi di pianificazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo;
il controllo di gestione, per verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati;
la valutazione della dirigenza, secondo i criteri e i parametri stabiliti dalla Giunta regionale, quale strumento indispensabile per mobilitare al massimo grado le energie dei dirigenti affinché le indirizzino al conseguimento degli obiettivi dell’amministrazione, anche ai fini dell’attribuzione del trattamento economico accessorio;
il controllo di regolarità amministrativa e contabile, teso a garantire la legittimità la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.
In particolare l’art 3 del regolamento n. 4/2006:
precisa che il controllo di gestione si esercita per le finalità e con le modalità indicate e disciplinate dal titolo IV della L. R. n. 8/2002, “Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria”;
evidenzia che, in considerazione delle relazioni di carattere operativo e funzionale esistenti tra controllo strategico e controllo di gestione, il Piano Operativo tiene conto degli obiettivi programmatici individuati per il controllo strategico;
stabilisce che il controllo di gestione è effettuato dalle strutture previste dagli articoli 34 e 35 della L.R. n. 8/2002 ed è rivolto:
alla rilevazione quantitativa e qualitativa delle attività svolte e dei servizi erogati, dei costi diretti e indiretti e dei proventi ad essi eventualmente imputabili;
alla rilevazione degli scostamenti tra obiettivi programmati e obiettivi raggiunti;
al monitoraggio del grado di soddisfacimento dei bisogni e delle aspettative degli utenti, in relazione alle attività svolte e ai servizi erogati.
Sulla base di tale complesso normativo e con la piena consapevolezza della necessità di dover colmare i ritardi accumulati nelle passate legislature, la Regione ha imboccato la strada del rinnovamento utilizzando il modello elaborato dalla Conferenza permanente dei Servizi di Controllo Interno delle Regioni e Province Autonome, che ha consentito di tracciare un percorso operativo e fattibile per pervenire alla acquisizione completa di sistemi e strumenti di supporto alle decisioni politiche e manageriali. Tale modello prevede, da un lato, la differenziazione e specializzazione dei sistemi, dall’altro, la stretta integrazione dei relativi processi, in relazione alle metodologie ed agli strumenti utilizzati.
Si è dato vita, pertanto, ad una serie di azioni finalizzate alla definizione, acquisizione ed applicazione di metodologie sinergiche tra controllo strategico e controllo di gestione, secondo un modello che tende alla piena integrazione della dimensione strategica e della dimensione gestionale.
L’operatività dei predetti processi, è stata avviata con la definizione di un Piano di dettaglio (Action Plan) che ha previsto i tempi, le modalità e le azioni da sviluppare per la realizzazione di un ciclo di pianificazione, programmazione e controllo, e che si è posto le seguenti finalità:
coinvolgere operativamente le risorse regionali (Dirigenti generali, Dirigenti di settore/servizio e altre risorse) in un processo operativo interno di definizione degli obiettivi strategici e specifici e del conseguente monitoraggio all’interno dei dipartimenti;
avviare un ciclo di pianificazione e programmazione dal quale partire per il consolidamento generale dei sistemi di controllo interno e segnatamente strategico e gestionale;
favorire dei momenti di coinvolgimento volti a sviluppare una cultura della programmazione e della misurazione interna;
favorire la costruzione di una squadra interna di controller a livello centrale e a livello locale all’interno dei dipartimenti.
Dal punto di vista metodologico, l’idea è stata quella di sviluppare e rappresentare i processi su tre linee di azione:
A Gestione del ciclo di Programmazione e Controllo, relativa alla sequenza di procedure inerenti alla gestione del ciclo di pianificazione strategica, programmazione operativa e monitoraggio degli obiettivi;
B Strumenti, concernente i progetti e i documenti “a supporto dei processi”;
C Coinvolgimento/sensibilizzazione, relativa agli interventi di coinvolgimento e trasferimento delle logiche/metodologie finalizzate all’implementazione e consolidamento dei sistemi.
Le suddette linee di azione sono poi state suddivise in tre fasi, in corrispondenza delle quali sono stati individuati, temporalmente e metodologicamente, i diversi interventi da realizzare, in termini di gestione, strumenti e coinvolgimento. Le fasi individuate sono state le seguenti:
1. Avvio del ciclo di Pianificazione, Programmazione e Controllo;
2. Pianificazione/Programmazione e Progettazione del sistema di monitoraggio;
3. Consolidamento e monitoraggio.
